《全国促进城镇化健康发展规划 (2011-2020年)》(下称《规划》)依然还在斟酌中。目前《规划》所确定的新型城镇化发展有两个重要指标，全国城镇化率每年提高0.8个百分点，以及人均城镇建设用地不超过100平方米。在这两项硬指标和18亿亩耕地红线的前提下，《规划》目前对土地、户籍、财税等制度提出了一些指导性的改革思路，整体较为保守。

  《规划》颁布后，相关部委将陆续出台涉及土地、户籍、财税、社保以及医疗卫生等一系列综合配套改革措施，但预计都难有较大突破。经济观察报了解到，目前财政、国土、住建和农业等相关部委，未在土地、户籍、财税等改革领域方面达成一致意见。

  具体到土地方面，《征地拆迁补偿条例》修改后的颁布可能是目前能迈出的最大一步。

  在一位熟知《规划》进展的人士看来，目前国土部门负责的土地指标审批，住建部门主导的城市建设，财政部门执行的分税制管理，以及中央对地方官员的政绩考核等一系列政策，是造成地方政府依赖土地财政、形成上一轮城镇化中“要地不要人”局面的根本原因。

  例如，按照国土部按计划配置、以供定需的思路，每年给各省下达的指令性建设用地指标，在逐级分解过程中被层层截留，建设指标用地基本都被留在大城市，到乡镇一级几乎都拿不到指标。

  对此，专家建议相关部委应下放对土地指标审批、城市住房建设等资源配置的权力，给地方政府创造财力与事权相匹配的体制，减少对土地出让金的依赖，有足够的财力提供公共服务能力，推动农民工市民化进程加快。

  垄断

  要破解中国城镇化的改革难题，现行的土地、户籍制度是两个绕不开的障碍。

  长期以来，中国实行的是壁垒森严的城乡二元结构体制，国家对户口农转非、集体土地转变用途都实行严格管控。

  受户籍限制，目前在城镇打工的2.6亿青壮年农民工，都享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务，在农村滞留的老年人需要到60岁才能享受国家确定的每人每月最低55元的基础养老金。受土地制度限制，集体土地不能入市，必须经过政府征占才能转为城镇建设用地，而之后政府把土地出让金基本都花费在城市，给予农民的补偿和用于农村发展的支出只占6%。

  社科院报告指出，由于城镇建设用地与农地之间存在巨大“价差”，地方政府大量违规违法征占农地，现在全国累计失地农民已达4000万-5000万。受新一轮城镇化浪潮的影响，今年各地暴力征占农地、暴力拆迁的恶性事件再度升温，国土部5月13日下发紧急通知，要求各省严格防止违法违规征地，杜绝暴力征地行为。

  很多人将城镇化发展中普遍存在的“土地城镇化”、“要地不要人”等矛盾，归咎于地方政府的土地财政观念。对此，土地规划专家、原国家土地管理局规划司副司长郑振源的看法是，事实上，目前一些国家部委部门对土地资源、城市建设、税费征收等方面的垄断配置制度，以及对中央对地方官员的政绩考核等才是造成“土地财政”的根本原因。

  郑振源告诉经济观察报，现在由国土部下达至各省的指令性耕地和建设用地配置指标，有一套高度集权、繁复的行政审批制度，大凡土地用途转用、权属转变都要经过国土部的审批。另外，住建部主导的城市建设规划，在限制城市居民到农村建房、买房的同时，把1/3的建设用地指标无偿划拨为城市里的大马路、大广场、政府办公大楼等用地，剩下的指标又绝大部分以偏低的价格出让给工业园区，最后剩下的指标才是房地产用地，土地出让金很高，这样才导致近年来城市房价越调越高。

  再加上财政部执行分税制管理，中央把地方的大部分钱都拿走了，但事权却留给地方政府，而中组部对地方官员的政绩考核，长期以来一直是偏重于GDP和税收。正是这一系列的政策垄断才促使地方政府都走土地财政的路子。

  郑振源举例分析，国土部按计划配置、以供定需的思路，每年给各省下达的指令性建设用地指标，在逐级分解过程中被层层截留，建设指标用地基本都被留在大城市，到乡镇一级几乎都拿不到指标。这样导致的结果是，有的地方指标用不完，出现大量囤地；有的地方指标不够，大量违法占用耕地，最后地方又采取虚报、瞒报的办法应对国土部门的调查，仅仅是国土部发现的违法用地每年就有几万起。

  他表示，面对各省普遍存在的违法用地，国土部向全国派驻9个正局级的国家土地督察局，利用卫星遥感监测等技术手段进行执法检查。不包括卫星遥感监测的费用，现在国土部每年用在这9个督察局的办公经费是2亿元。“管理成本很大，但效率并不高”。

   分歧

  目前，各部门对触动自身利益的改革行动存在很大的矛盾和分歧，而这些行动恰恰包括在影响新型城镇化的一系列配套改革之中，这一点，从修改《土地管理法》就可以看出。

  早在2008年，全国人大就将《土地管理法》的重新修订纳入立法规划，但迄今为止，修订还没结果。2012年底提请人大常委会审议的《土地管理法修正案(草案)》，国土部只对其第47条做了简单修改，除明确集体土地征收将遵照公平补偿原则，其它方面没有任何推进。

  土地制度改革中最为突出的问题是对农民的征地补偿标准太低，集体土地不能直接入市，国土部在修改《土地管理法》中只表明对农地补偿要“公平”，回避了如何确保对失地农民“公平”补偿、集体土地使用权和农民宅基地的流转权等问题。对这些没有做任何修改，原因就在于怕触动自身的部门利益。

  除了部门利益分歧，官方和民间各界对土地、户籍等方面的改革观点也明显不同。

  以成都、重庆等地在城乡统筹中实施的“地票”为例，成都、重庆等地方政府的说法是，在农地整治、拆迁中，政府征地是经过农民同意，并把80%-90%的收益给了农民。一些民间学者对成都、重庆的做法表示推崇，但国土系统和农业系统的专家却认为，农地整治所产生的“地票”升值收益大部分还是由政府掌控，为“地票”买单的是购房者和社会。

  2010年成都地票被叫停前一个月，国家发改委、国土部等部委组成的调查组“认为成都实践在全国有着重要的示范意义”，但与此同时，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文公开表态，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件的地方相当有限；农地整治“指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民”。

  在小产权房、保障房建设问题上，社会上的观点也不同。北京大学中国经济研究中心教授周其仁、中国社科院农业与农村发展学院教授郑风田和郑振源等认为，解决城市房价高涨的一个渠道是尽早开放集体土地入市，给小产权房正名；但陈锡文反复强调的是，土地政策禁止农民直接进入市场和开发商交易，小产权房属于违法建筑。

  对于保障房，郑振源在接受经济观察报采访时表示，最近两年政府投资大批量建设保障房，住建部在执行政策过程中将建设指标下放至地方，地方政府往往是靠提高出让金来为完成任务，实际的结果是，保障房建设成本并不低，农民工也住不起。

  事实上，如果较长时期内，部委之间、中央与地方之间以及专家对土地、户籍、财税等制度改革继续存在分歧和矛盾，将有可能会阻碍新型城镇化发展的进程。

  求解

  “要解决目前土地、户籍等方面的矛盾，除了相关部委要主动放权，破除政府对各种资源的垄断，还有另外一个渠道就是中央正在推进的政府机构职能转变。”郑振源对经济观察报说。

  他表示，很多人认为近些年城镇地价、房价高涨是开发商囤地，货币超发，流动性过剩和低利率、负利率等原因所致，实际上背后最根本的原因是垄断性的土地计划配置制度作怪。现行国土部设计的建设用地指标分配式的规划貌似严格，但严重脱离实际，得不到正确实施，更起不到规划调控作用。

  在他看来，现在官方的担忧是，一旦放松土地指标控制，允许集体土地直接入市，首先带来的风险就是会冲击18亿亩耕地红线，但实际推行的结果并不是这样。

  由于农地征价偏低，现在城市工业用地、公共设施建设用地存在严重浪费现象，城市的人均建设性用地超过130平方米，远远超过100平方米的标准。农村又有大量空闲宅基地、破产闲置或低效利用的集体建设用地，现在农村人均建设性用地一般都在250-300平方米，只要政策改革对路，城市、农村都可以节省大量土地，弥补城市建设用地不足。

  他认为，政府放松建设用地指标控制，增加城市住房用地指标，最初肯定会出现地产商蜂拥入市建房的状况，但是这种态势并不会持久。在城市住房建设接近供需平衡时，建房占地自会放缓，以至停滞。在放松城市建设指标的同时，国家应尽快调整并减少房地产开发、交易环节的税费。

  目前中国房地产开发交易有11项税和57项费，税费占房价比重在20-30%。最近有财政部专家透露，财政部准备对房地产交易环节征收的税种进行简并，并逐步推开房产税。其外，本月上旬国务院常务会议明确，今年将推进行政体制、财税体制、户籍制度等改革，这些都会对新型城镇化起到推进作用。

  郑振源注意到，国务院常务会议并没有提到改革土地审批制度，对集体土地的改革还是强调要建立健全农村产权确权、登记、颁证制度，他认为这距离建立城乡统一的建设用地市场还很遥远。

  郑振源对经济观察报表示，现在中央工作会议要求今年要提出全面深化改革总体方案、路线图和时间表，但一些部委还在等候观望，要推动相关部委真正放利放权，破除政府对各种资源的垄断，转变政府职能，还需要更多的有识之士共同推动，使得中央高层下定决心推进改革，最终使政府做到“有所为”和“有所不为”。